Het kabinet-Kok is helemaal vóór. Het wil zo snel mogelijk een 'kenniscentrum' voor publiek-private samenwerking (PPS) op het gebied van infrastructuur opzetten. Dat centrum moet een beleidsvisie en een toetsingskader ontwikkelen, praktijkervaring opdoen en een 'aanjaagfunctie' gaan vervullen bij het opzetten van 'publiek-private arrangementen'.
Zulke arrangementen zijn volgens Lemstra onontbeerlijk. 'Wil de BV Nederland in Europa kunnen blijven meeconcurreren, dan zijn majeure infrastructurele investeringen nodig zoals de hogesnelheidslijn, de Betuwelijn, de tweede Maasvlakte, een tweede nationale luchthaven. Die projecten kosten stuk voor stuk miljarden. De overheid kan niet te veel geld uitgeven vanwege de EMU-norm voor het financieringstekort. Tegelijk klotst het bij de bedrijven van het geld. Daar moet je een match tussen vinden.'
De oplossing is gezamenlijke financiering door overheid en bedrijfsleven via PPS, stelt Lemstra in zijn intreerede 'Publiek Private Samenwerking, een fenomeen tussen twee werelden'. Burgemeester Lemstra kent PPS van dichtbij, ook vanuit eerdere functies als gemeentesecretaris van Amsterdam en secretaris-generaal van de ministeries van CRM/WVC en VROM.
De vernieuwing die zowel overheid als bedrijfsleven de afgelopen jaren hebben doorgemaakt maakt PPS volgens Lemstra mogelijk. Beide partijen zijn teruggeworpen op hun kerntaken. De overheid heeft meer oog gekregen voor de eisen van de markt, het bedrijfsleven voor maatschappelijk verantwoord ondernemen. Beide partijen realiseren zich dat ze elkaar nodig hebben. Op het middenveld tussen overheid en markt ontstaat ruimte voor PPS.
Onbetrouwbaar
Tot midden jaren tachtig was PPS nog onhaalbaar. Stadsvernieuwing en stedenbouw waren synoniem met volkshuisvesting en overheidsfinanciering. Grote beleggers wilden daarin niet investeren. Zij wantrouwden politieke besluitvorming en vonden de overheid een onbetrouwbare partner. Bij veel gemeenten waren winstbeluste projectontwikkelaars taboe. Bovendien was er vrees voor verstrengeling van ambtenarenapparaat en bedrijfsleven.
Het tij keerde toen het bedrijfsleven behoefte kreeg aan hoogwaardige vestigingslokaties, en de overheid aan meer werkgelegenheid. PPS dook in 1988 op in de Vierde nota over de ruimtelijke ordening en bij de aanwijzing van voorbeeldprojecten voor de stedelijke knooppunten (Sphinx-Céramique-terrein in Maastricht, Den Haag Centraal, IJ-oevers-project in Amsterdam, Stationsgebied Noord-West in Groningen, Kop van Zuid in Rotterdam).
Lemstra zelf deed in die tijd als gemeentesecretaris van Amsterdam ervaring op met PPS. Het draaide om de indertijd zwaar verpauperde Zeedijk, biotoop van junkies en hoeren. Het beleid tegen de verloedering was gestrand in een patstelling. 'De gemeente zei: meer politie helpt niet. De particuliere eigenaren zeiden: panden opknappen is water naar de zee dragen.'
Gemeente, huiseigenaren en banken hebben vervolgens samen de NV Zeedijk opgericht. 'Ed van Thijn zei: ik breng meer blauw op straat als de eigenaren investeren in renovatie van panden. Het resultaat: de buurt is enorm opgeknapt, en het heroïneprobleem onder controle', aldus Lemstra.
Op dit moment is burgemeester Lemstra in zijn eigen Hengelo druk met de herinrichting van de halve binnenstad. Dit publiek-privaat samenwerkingsproject omvat onder meer de bouw van het grote woon-winkelproject De Brink: 12.500 vierkante meter winkelruimte, een forse parkeergarage, vijftig
appartementen, een nieuwe V&D en nog zo wat andere projecten.
Rendement
Lemstra: 'Wij wilden als gemeente de binnenstad opkalefateren. Maar voor zo'n project heeft een middelgrote stad zoals Hengelo te weinig geld en expertise in huis. Vandaar dat we op zoek zijn gegaan naar een projectontwikkelaar die wel over voldoende geld en expertise beschikte.'
De aangezochte projectontwikkelaar (ING Vastgoed) heeft ook belang bij de samenwerking. 'Projectontwikkelaars willen een hoog rendement en kiezen dus voor lucratieve kantoren of winkelcentra. Maar ze weten ook dat die weinig opleveren als je die in de grüne Wiesen neerzet zonder goede infrastructuur. Die willen dus best een bondje met de overheid sluiten.'
Zo krijg je een win-win situatie, zegt Lemstra. 'Een projectontwikkelaar krijgt straatverlichting, parkeervoorzieningen en culturele infrastructuur, en kan daardoor straks voor objecten meer huur vragen. De gemeente krijgt een economische impuls voor de binnenstad en een sponsor voor de onrendabele kosten van een plan, zoals een bibliotheek of schouwburg.'
Met de revitalisering van de Hengelose binnenstad is 50 miljoen gulden overheidsgeld (voor parkeergarage en infrastructuur) en 150 miljoen gulden vanuit het bedrijfsleven gemoeid (met name voor de winkelpassage). 'Nu al treden spin-offs op: de al jaren gebrouilleerde verhouding tussen gemeente en middenstand is opgeklaard. Winkeliers zijn zelf ook aan het renoveren geslagen, en zelfs de parochie van de H. Lambertus doet mee: zij stelt haar deuren open voor allerlei culturele evenementen', aldus Lemstra.
Overigens is de Hengelose PPS geen 'zuivere PPS', bekent Lemstra. 'Normaal gesproken delen beide partijen de winsten en risico's, maar dat is in dit geval niet zo. De echte profits komen terecht bij ING Vastgoed, de gemeente investeert hoofdzakelijk - in infrastructuur. Projectontwikkelaars komen alleen maar als er een profit is, neem dat maar van mij aan.'
Vertrouwen
Hoe dan ook, het geheim van PPS is simpel, stelt Lemstra vast. 'Eén plus één is drie.' De convergentie van publiek en privaat belang leidt tot 'synergie'. Een ideale vertaling van het 'poldermodel'. Dat kan in verschillende formele vormen gegoten worden: beleidsovereenkomsten, maar ook een gezamenlijk opgericht privaatrechtelijk orgaan, zoals een NV.
Moeilijker is 'mekaar vertrouwen'. Verschillende belangen vormen een bron van potentiële conflicten. 'Het bedrijfsleven is anders dan de overheid toch gericht op winst op korte termijn.' Het heikele punt bij de overheid is veeleer continuïteit. 'Bestuurders zijn elke vier jaar nieuw.'
Het blijft bij PPS een kwestie van 'wheelen en dealen', constateert Lemstra. De gemeente moet echter wel een echte visie hebben. 'Een masterplan is absoluut noodzakelijk. Anders gaat een projectontwikkelaar met je plan op de loop. Daarom hebben wij als gemeente bijvoorbeeld van meet af aan ingezet op toparchitecten zoals Pi de Bruyn en Meccanoo.'
De overheid moet binnen PPS wel de 'regisserende rol' hebben. Een PPS-project is een 'beleidsnetwerk' waarbij de overheid vanuit haar democratische legitimiteit als 'netwerkmanager' optreedt. Zij moet toezien op de behartiging van het algemeen belang. 'Je moet op het scherp van de snede onderhandelen om niet de kas van het bedrijfsleven te spekken. Daarom ook niet te gretig zijn, want dan word je al snel het slachtoffer. En natuurlijk niet de belangen van zwakke partijen te grabbel gooien.'
Wel zal de overheid soms bij projecten met geld over de brug moeten komen om een deel van het risico voor de private partijen weg te nemen. Een speciaal fonds kan voorzien in een deel van hun exploitatie- of rentelasten. Omgekeerd moet de overheid haar 'onrendabele posten' binnen het project, zoals sociale woningbouw, een bibliotheek of schouwburg, kunnen financieren, bijvoorbeeld door sponsoring door de private partner.
Inspraak
Naast deze 'arrangerende overheid' moet de eigenlijke 'kernoverheid' echter gewoon overeind blijven, zo benadrukt Lemstra. Daarbij draait het om de kerntaken van de overheid, zoals politie, defensie of onderwijs. 'Die moet je nimmer verkwanselen', vindt hij. 'Zulke taken blijven te allen tijde des overheids, die zijn in het geheel niet vatbaar voor PPS.'
De kernoverheid moet er voor zorgen dat PPS-processen open en doorzichtig blijven. En democratisch? 'Je verzekert inspraak van derden binnen de procedures van het bestemmingsplan. Dat is de basis voor alle verdere projecten, en daar heeft iedereen dus gewoon een say in.'
Kernoverheid en arrangerende overheid zijn twee gescheiden functies. Het is moeilijk voor ambtenaren om die petten uit elkaar te houden, zegt Lemstra. 'Voor het managen van een PPS-project heb je eigenlijk een speciaal soort ambtenaren nodig. Veel ambtenaren zijn vanouds toch meer vergunningenverleners, terwijl ik bij zo'n stadsontwikkelingsproject een projectleider moet hebben die keihard en zakelijk kan onderhandelen.'
Voor het welslagen van PPS moeten de partners een aantal gevaren weten te omzeilen, zoals gebrek aan politiek leiderschap, projecten van te grote omvang, wantrouwen bij het bedrijfsleven door politieke verschuivingen. 'Dat zag je bij het IJ-oever project in Amsterdam. De gemeente wilde eerst veel kantoren, toen weer woningbouw. Zo'n plan is ook te groot, dat moet je in fasen doen. ING Vastgoed vond indertijd ons Hengelose plan ook te groot, ze wilden wel het stationsgebied en de winkelpassage, maar gingen niet akkoord met het opnemen van de nieuwe schouwburg in het project.'
Wil een PPS-project succes hebben, dan zijn grondige haalbaarheidsstudies, duidelijke doelstellingen, wederzijds vertrouwen en continuïteitsgaranties absoluut noodzakelijk. De ultieme toetssteen moet echter 'duurzaamheid' zijn, want die bepaalt het werkelijke succes van op de toekomst gerichte projecten. 'In de binnensteden van Hengelo en Enschede zie je de mislukkingen van de stedelijke vernieuwing van de jaren zestig-zeventig.'
Laatste vraagje. Wordt Lemstra nog interim-voorzitter van het college van bestuur? Hij glimlacht fijntjes. 'Mijn naam is Haas. Ik ben niet door een headhunter benaderd. Afgezien daarvan: in het jaar 2000 word ik 65, en voor die tijd wil ik de klus in Hengelo graag afmaken. De vernieuwing van de binnenstad zal in 1999 klaar zijn, de nieuwe schouwburg in 2000.'
