Het exploiteren van een goede stedelijke watervoorziening blijkt voor waterleidingbedrijven in de derde wereld geen sinecure. Ze slagen er vaak nauwelijks in om betrouwbaar drinkwater tegen een billijke prijs aan de gehele bevolking af te leveren. Dr. Jan Hoffer onderzocht hoe dat komt. Hij ontdekte dat de mate van autonomie van waterleidingbedrijven de meest doorslaggevende factor is. Hoe zelfstandiger het bedrijf in zijn bevoegdheden en financiën is, hoe beter het zijn taken kan vervullen.
De 46-jarige Hoffer promoveerde afgelopen week in Twente bij prof.dr.ir. E. de Bruijn (TBK/VOK) en prof.dr. P. van de Bunt (VU, copromotor). Als hoofd Personeel & Organisatie bij Waterleiding Friesland (WF) kent Hoffer het waterleidingbedrijf uit de praktijk. Hij verdiepte die kennis in de avonduren, eerst met een studie sociologie, vervolgens in zijn promotie-onderzoek. Voor zijn onderzoeksreizen ontving hij financiële steun van verschillende donoren, waaronder zijn werkgever en de Wereldbank.
Het onderzoeksplan kwam enkele jaren geleden bij Hoffer op toen managers van het waterleidingbedrijf van Hanoi bij WF werden getraind. Dat gebeurde op verzoek van de Finse regering, die miljoenen aan steun in het Vietnamese bedrijf stak maar moest constateren dat de resultaten achterbleven. Hoffer: 'Ik vroeg mij af hoe dat mogelijk was. Geld kon het probleem niet zijn, gezien die miljoenensteun. En de techniek kon het ook niet zijn, want het produceren en leveren van leidingwater is een vrij simpel proces.'
Hoffer ging op zoek naar de factoren die de effectiviteit van waterleidingbedrijven bepalen. Maatstaf voor die effectiviteit is 'de produktie van betrouwbaar drinkwater dat tegen een acceptabele prijs voor de gehele bevolking beschikbaar is'. Hij bezocht waterbedrijven in Vietnam (Hanoi), Rusland (Orjol), Egypte (Alexandrië) en Nederland (Friesland), en vergeleek de resultaten met vier geprivatiseerde West-Afrikaanse bedrijven (in Gambia, Guinee, Ivoorkust en Senegal). Hij concentreerde zich op stedelijke gebieden; het ging hem om grote, uniforme waterleidingsystemen.
Hoffer keek naar effectiviteit, externe relaties, organisatiestructuur en personeelsbeleid met behulp van een 'dynamisch effectiviteitsmodel' dat vier deelmodellen combineert: rationeel doel model (kernpunt: resultaat), open systeem model (kernpunt: autonomie), intern proces model (kernpunt: configuratie), Human Resources-model (kernpunt: HR-beleid). Ook ontwikkelde Hoffer een set indicatoren om de effectiviteit te kunnen meten.
Een belangrijke indicator voor het bedrijfsresultaat zijn 'lekverliezen'. In Nederland gaat 10 procent van het leidingwater verloren, in een derde wereld-land als Egypte is dat liefst 60 procent. Het water 'verdwijnt' via lekken in het net en door illegale aansluitingen, zegt Hoffer. 'Egypte kampt met grootschalig illegaal aftappen. Neem de pijplijn die westelijk van Alexandrië door de woestijn loopt. Bedoeïenen schieten gewoon gaten in die pijp! Zo krijgen ze gratis waterfonteinen voor eigen gebruik.'
Hoffer onderzocht in hoeverre de effectiviteit van de gekozen waterleidingbedrijven beïnvloed wordt door de mate van zelfstandigheid op beleidsmatig en financieel gebied, door hun organisatiestructuur en door hun personeelsbeleid. Op al deze terreinen ontdekte hij problemen, die echter een gemeenschappelijke noemer bleken te hebben: veel bedrijven zijn nietvrij om hun eigen organisatie en personeelsbeleid vorm te geven en hebben evenmin het recht een passende prijs voor hun water te vragen.
Bedrijven die zelf geen watertarieven mogen vaststellen, zijn financieel afhankelijk van subsidies en leningen van de overheid en van westerse donoren. Overheidsbemoeienis met de organisatie en het personeelsbeleid maakt verder een effectief en slagvaardig opereren nagenoeg onmogelijk. Zo is er soms, zoals in Vietnam, sprake van tegenstrijdige directieven, in dit geval van het ministerie en van de communistische partij. 'Zoiets leidt tot besluiteloosheid en machteloosheid in de top van de organisatie.'
In Egypte is zelfs het personeelsbeleid niet veilig. 'Omdat de Egyptische leider Nasser ooit bang was dat werkloze academici onrust zouden gaan stoken, garandeerde hij elke afgestudeerde een baan. Al die afgestudeerden moesten natuurlijk door de overheidsinstellingen worden geabsorbeerd. Het gevolg is een enorme over-staffing bij die instellingen. Bij het Alexandrijnse waterleidingbedrijf komen nog elk jaar hele contingenten afgestudeerden binnen waar het bedrijf niets aan heeft', aldus Hoffer.
Hoffer keek ook naar de interne organisatie van waterleidingbedrijven. Hij ontdekte dat in Vietman en Egypte afdelingen soms meer dan één baas hebben, terwijl de top van de organisatie de besluiten van managers lager in de hiërarchie vaak doorkruist. Ook is de organisatie van het werk, veelal 'repeterende operaties' zoals het maken van aansluitingen en het verzenden van rekeningen, vaak slecht gestandaardiseerd en gecoördineerd.
Hoffer concludeert op basis van zijn bevindingen dat de mate van financiële en beleidsmatige autonomie voor de prestaties van waterleidingbedrijven doorslaggevend is. Organisatiestructuur en personeelsbeleid spelen ook een rol, maar worden op hun beurt weer beïnvloed door de mate van autonomie. Om de effectiviteit te verbeteren is het dan ook noodzakelijk de zelfstandigheid te vergroten. Overheidsregels moeten dus plaatsmaken voor eigen bevoegdheden. En de bedrijven moeten hun kosten uit eigen inkomsten kunnen dekken door de invoering van een 'realistisch' watertarief.
Volgens Hoffer zijn voor grotere autonomie verschillende modellen voorhanden. In Frankrijk en sinds enkele jaren ook Engeland is gekozen voor volledige privatisering, in Nederland voor overheidscontrole op afstand. Die laatste aanpak heeft Hoffers voorkeur: Nederlandse waterleidingbedrijven zijn volgens hem effectief en efficiënt opererende NV's waarbij de overheid zich als grootaandeelhouder 'op afstand' houdt.
Maar, zegt Hoffer, elke vorm van autonomie is goed. 'Er zijn meer modellen die werken. Het belangrijke punt is echter dat de overheid op afstand blijft. Zij hoeft de controle over de drinkwatervoorziening daarbij niet uit handen te geven, zolang ze het waterleidingbedrijf maar vrijlaat om zelf zijn tarieven vast te stellen en te innen, zijn eigen organisatiestructuur te bepalen en zijn eigen personeel aan te trekken.'
Privatisering lijkt volgens Hoffer voor veel ontwikkelingslanden wel de meest geschikte oplossing. Het organisch gegroeide Nederlandse model is in deze landen niet zomaar invoerbaar, zegt hij. 'Als je de gewenste autonomie langs de weg van de geleidelijkheid wilt bereiken, kun je wel twintig of dertig jaar wachten. Privatisering heeft het voordeel dat het een vorm van shock-therapie is. In één klap kun je die autonomie realiseren.'
In de vier onderzochte West-Afrikaanse landen is voor een vorm van privatisering gekozen, en deze strategie is volgens Hoffer effectief geweest. Veelal is sprake van lease-contracten: de overheid blijft via een holding eigenaar van het waterleidingsysteem en blijft daarin ook investeren, bijvoorbeeld in aanleg van pijpleidingen en pompstations, terwijl bedrijfsvoering en onderhoud zijn uitbesteed aan de privé-onderneming.
Dat zijn in Afrika vooral geprivatiseerde Franse waterleidingbedrijven, waaronder multinationale ondernemingen met miljarden-omzetten en soms wel 100 duizend werknemers. 'De Fransen beheersen de wereldmarkt. Ze zijn niet alleen actief op het gebied van watervoorziening, maar ook in de leverantie van watermeters, pijpleidingen, pompstations en softwaresystemen.'
Wel signaleert Hoffer dat lease-contracten niet per se effectief zijn. Zo ontstaan tussen overheid en bedrijf vaak problemen over de vraag wat precies onderhoud is en wat vervangingsinvestering. De Oostblok-achtige scheiding tussen planning en uitvoering is ook niet erg effectief. Tenslotte resulteert het feit dat de overheid alle investeringen in het systeem voor haar rekening neemt in de 'eenzijdige' situatie dat het leasende bedrijf in de constructie geen enkel financieel risico loopt.
Hoffer plaatst daarom drie kanttekeningen bij zijn privatiseringsadvies. Er moet sprake zijn van 'echte competitie' tussen de kandidaat-leasehouders. 'Het mag geen Frans onderonsje zijn.' Daarnaast moeten de financiële risico's bij de leaser liggen (bijvoorbeeld via een volledige concessie: een langdurig lease-contract met investeringsplicht). En tenslotte is sociale en politieke stabiliteit nodig als je voor miljoenen guldens aan leidingen in de grond wilt stoppen, zegt Hoffer cynisch. 'Het heeft weinig zin om nu in de watervoorziening van Ruanda te investeren.'
Een geprivatiseerd, effectief opererend waterleidingbedrijf betekent overigens nog niet dat iedereen zijn eigen kraantje krijgt. De armen in de sloppenwijken blijven vooral aangewezen op public taps, zegt Hoffer. Weinig huizen in steden als Conakry (Guinee) en Dakar (Senegal) bezitten een privé-aansluiting. Wel heeft het grootste deel van de bevolking inmiddels toegang tot een openbare aansluiting op redelijke afstand, zegt Hoffer. 'Het openbaar tappunt wordt vaak door het waterleidingbedrijf verhuurd aan een beheerder die het water doorverkoopt aan de buurtbewoners.'
De watertarieven in West-Afrika zijn tegenwoordig hoog, bijna vergelijkbaar met die in Nederland. Terecht, vindt Hoffer. 'Alle materialen voor de aanleg van een waterleiding - pijpen, pompen - moet je op de wereldmarkt kopen, dus dat water moet zijn prijs hebben.' Hij voegt eraan toe dat in West-Afrika het gemiddeld watergebruik per dag per hoofd van de bevolking veel lager is dan in Nederland (60 liter in plaats van 140 liter). 'De Afrikaanse consument rekent geen kubieke meters maar liters af. Hij haalt een emmer water, en dan gaat het om betrekkelijk geringe bedragen.'
Hoe dan ook, voor een effectieve watervoorziening is een watertarief onontbeerlijk: 'Wie het van tariefinkomsten moet hebben richt zich op de klant, wie afhankelijk is van staatssubsidies richt zich op de overheid, en wordt daarmee al gauw een speelbal van de politiek. Dat zie je in de Indiase deelstaat Gujarat waar maar voor 3 procent van het water voor huishoudelijk gebruik wordt betaald. Dat is op den duur niet vol te houden.'
Is het niet nadelig voor de armen dat ze een tarief moeten betalen voor water dat ze nu gratis aftappen? Hoffer kijkt zuinig: 'Niet betalen is nooit een structurele oplossing. Water gratis de wijk inpompen, is niet wat ik onder effectief versta.' Zo'n kosteloze drinkwatervoorziening is bovendien niet echt in het voordeel van de armen, denkt Hoffer. 'Het water van die illegale aansluitingen is vaak met ziektekiemen besmet. En wanneer de waterconsumptie uit algemene middelen wordt betaald, betalen de armen uiteindelijk toch het gelag voor de rijkere grootverbruikers.'
Bovendien hoeft privatisering niet per se samen te gaan met hogere watertarieven voor de armen. Hoffer: 'Je kunt je vormen van subsidie voorstellen binnen een geprivatiseerd systeem: je kunt als regering kiezen voor subsidiëring door bijvoorbeeld de tarieven van publics taps te verlagen. Dat gebeurt in Nederland eigenlijk ook: de Friese Waddeneilanden krijgen hun drinkwater ook niet tegen kostprijs! De hoofdzaak is echter dat het waterleidingbedrijf wel gewoon voor zijn water wordt betaald.'
