Het was niet makkelijk binnenkomen. De deur van de Kneuterdijk 20 in Den Haag ging niet zomaar open. Maar Dorbeck-Jung had misschien juist wel daarom haar zinnen gezet op de Raad van State. De universitair hoofddocent van de afdeling Recht was nieuwsgierig naar de manier waarop wetgevingskwaliteit tot stand komt. Natuurlijk had ze daarvoor naar de toegankelijker departementen gekund, waar de ontwerpteksten worden gemaakt. Maar zij wilde naar de Raad van State die adviseert over die ontwerpen. Hoe werkt de raad? Welke criteria hanteert ze?
Het was eigenlijk dankzij H. D. Tjeenk Willink, sinds 1997 vice-president van de Raad, dat Dorbeck-Jung de kans kreeg om aan participerende observatie te doen. De vorige president W. Scholten had dat nooit goed gevonden. 'Dat begreep ik wel', zegt Dorbeck-Jung. 'De Raad heeft met kritiek te maken. Ze adviseren de regering over wetsontwerpen maar doen ook aan bestuursrechtspraak. Haal die adviestaak of de bestuursrechtspraak daar toch weg, zegt men vaak. Of: wat moeten we met die ouwe hap? De Raad van State was bang dat ik me teveel op politieke aspecten zou richten of ongenuanceerd dingen naar buiten zou brengen. Maar Tjeenk Willink staat gelukkig meer openheid voor. En ik heb toegezegd vertrouwelijk met gegevens om te gaan. Daarom mocht ik komen.'
En zo toog Dorbeck-Jung eind 1999 dagelijks naar de Kneuterdijk. Ze gaf oren en ogen goed de kost. 'Vooral de bijeenkomsten van de volle raad, elke woensdagmiddag, maakten veel indruk.' In de volle raad komen alle staatsraden (de leden van de Raad die bij Koninklijk Besluit worden benoemd en zowel adviseren als rechtspreken) en de wetgevingsjuristen -de medewerkers- bijelkaar. Dorbeck-Jung: 'Dat is een heel plechtige gebeurtenis die volgens vaste rituelen verloopt. Naast de vice-president wordt altijd een stoel vrijgehouden voor de koningin. Eén keer woonde de Prins van Oranje een vergadering bij.'
In haar boek, dat eind vorig jaar uitkwam, staan meer van deze rituelen beschreven. Zo ontdekt de lezer dat de staatsraden van de Raad hun jassen in volgorde van benoeming aan de kapstok hangen, dat wetgevingsjuristen en staatsraden gescheiden lunchen en dat de theekar driemaal daags op vaste tijdstippen langskomt. 'Ik vond het belangrijk om als achtergrond ook de organisatiecultuur te schetsen', verklaart de auteur. 'Temeer omdat die aan het veranderen is. Zie mijn boek als een tijdsdocument. Want met Tjeenk Willink kwam een veranderingsproces op gang. Een van de juristen die ik interviewde merkte op dat de Raad op dit moment van de negentiende naar de eenentwintigste eeuw springt. De twintigste eeuw hebben ze voor het gemak maar overgeslagen.'
'In 1999 merkte ik duidelijk twee culturen', zegt Dorbeck-Jung. 'De ene helft bang om de mystiek te verliezen die om de raad heen hangt. De andere helft bereid om de ivoren toren uit te komen.Onder Tjeenk Willink wil de Raad meer een bondgenoot dan een schoolmeester zijn. Maar daar ontstaat meteen een spanningsveld. De crux is dan namelijk de onpartijdigheid. Hoe ver ga je? Mag een jurist bijvoorbeeld in geval van onduidelijkheid over een ontwerp-wet bellen met het betreffende departement? Of wordt hij dan beïnvloed? Mogen staatsraden rekening houden met de politieke opportuniteit van hun adviezen? Ik zou de Raad adviseren daar open in te zijn. Wees transparant over die spanning.'
Dorbeck-Jung kwam er al gauw achter dat de Raad van State in de advisering geen vaste werkwijze en toetsingswijze volgt. Dat heeft te maken met de autonomie van de staatsraden. 'Staatsraden hèbben autonomie en clàimen autonomie', stelt Dorbeck-Jung. 'Het zijn mensen met een werkelijk enorme staat van dienst, vaak aan het einde van hun carrière. En ja, ze zijn ook best eigenwijs. Ze doen de dingen op hun eigen manier. Bovendien is hun tijd schaars omdat ze ook rechtspreken.'
Dorbeck Jung constateerde dat staatsraden zich niet houden aan het toetsingskader, een soort afvinklijstje met punten waaraan een wet moet voldoen, dat de Raad recent heeft ingevoerd om de advisering te professionaliseren. Staatsraden vertelden Dorbeck-Jung dat ze vooral hun gezonde verstand gebruiken bij het maken van een advies. 'Dat klonk mij eerst nogal onprofessioneel in de oren. Maar ze bedoelen daarmee dat ze hun schat aan kennis en ervaring inzetten. Ze handelen intuïtief, pikken er een aantal dingen uit. Als dat leidt tot een goed advies, is dat dan erg? Ik denk het niet. Het probleem is echter dat zij niet samen met de wetgevingsjuristen over hun toetsingsinstrumenten en werkwijzen reflecteren. De communicatie kan beter. Sommige wetgevingsjuristen zien nooit een staatsraad. Dat is het nadeel van die autonomie. In die zin kan het professioneler.'
Het onderzoek levert Dorbeck-Jung interessante vervolgvragen op. 'Ik vraag me af waarom professionals, zoals staatsraden, maar ook artsen, de richtlijnen niet volgen die zij zelf hebben geformuleerd. En wat zegt dit over de werking van rechtsregels? Erg boeiend lijkt het mij ook om nu, na vier jaar, de institutionele verandering bij de Raad in kaart te brengen.'
Misschien ideeën voor een volgende boek. Maar Dorbeck-Jung heeft het eerst wel even gehad. Haar boek waarin ze haar bevindingen analyseerde is net klaar. 'Ik heb in totaal 59 interviews afgenomen. Dat waren indrukwekkende gesprekken in prachtige kamers. Ik heb met alle leden van de Raad van State gesproken.'
Behalve met de koningin. Lacht. 'Inderdaad. Behalve met de koningin. Maar dat zal ook nooit gebeuren.'
Op 4 februari reikt Dorbeck-Jung het eerste exemplaar van haar boek 'Beelden over de wetgevingsadvisering van de Raad van State', uit aan Tjeenk Willink.
Jannie Benedictus
Bärbel Dorbeck-Jung
